Dok su preporuke za zakon o finansiranju partija išle u pravcu ograničavanja finansijske prednosti velikih stranaka, vlast i opozicija postarale su se da tu prednost dodatno zaštite
Stavljanjem kriterijuma za izbor šefa i članova Centralne izborne komisije (CIK) u drugi plan, odnosno davanjem prioriteta formalnim uslovima potrebnim za konkurisanje za te pozicije, partije vlasti i opozicije omogućiće da u instituciju koja će sprovoditi izbore uđu ne samo njihovi ljudi, nego i oni koji se nikad nisu bavili tim procesom, niti o tome i izbornom zakonodavstvu znaju išta više od prosječnog birača.
Tim riječima programska direktorica Centra za demokratsku tranziciju (CDT) Milica Kovačević komentariše za “Vijesti” juče predložene izmjene Zakona o izboru odbornika i poslanika, najavljene – uz niz drugih stvari – nedavnim dogovorom vlasti i dijela opozicije, koji je postignut uz posredovanje EU, kako bi otpočeo proces promjena u Ustavu, važnih zbog pregovora s Briselom.
CDT je bio član neformalne radne grupe koja je radila na izmjenama izbornih zakona. Nju su još činili najjači subjekti vlasti i opozicije, Pokret Evropa sad (PES) i Demokratska partija socijalista (DPS), predstavnici Vlade, Agencije za sprečavanje korupcije (ASK), ODIHR-a (Kancelarija OESB-a) i Centra za monitoring. Predloge su Skupštini podnijeli Vasilije Čarapić (PES) i Nikola Rakočević (DPS).
U izmjene zakona ušlo se jer se duže od pola godine ne nazire rješenje za konstituisanje CIK-a, odnosno za transformaciju Državne izborne komisije (DIK) u CIK. Pet pokušaja uspostavljanja te institucije propalo je jer oni koji su se javljali na oglase nisu ispunjavali kriterijume koji bi se mogli kolokvijalno nazvati “izbornim iskustvom”.
To su, između ostalog: dodatno obrazovanje o izbornom sistemu i izborima, iskustvo u izbornim procesima, saradnja s državnim organima koji su sprovodili zakone ili vršili druge aktivnosti povezane s izborima, javna prepoznatljivost u oblasti izbornih procesa, saradnja s relevantnim međunarodnim institucijama i organizacijama koje se bave izborima…
Ti kriterijumi sada bi, prema naumu stranaka vlasti i opozicije, trebalo da budu skrajnuti, odnosno – da ne budu više obavezni, već samo da budu “plus” onima koji ih ispunjavaju. Tako sad u fokus dolaze jedino formalni uslovi: biračko pravo, najmanje VII1 nivo kvalifikacije obrazovanja iz oblasti pravnih i političkih nauka (političke nauke uvode se izmjenama), te najmanje deset godina radnog iskustva u struci, od čega najmanje pet treba da bude iz oblasti izbora, izbornog sistema, političkih sistema, pravosuđa i zaštite ljudskih prava.
Milica Kovačević ukazuje da su postojali objektivni razlozi za preispitivanje odredaba o izboru predsjednika i članova CIK-a, ali navodi da su, umjesto da riješe problem, vlast i opozicija odlučili da “snize ljestvicu”.
Podsjeća da je CDT podržao proširenje kruga potencijalnih kandidata za CIK, tako da se, osim pravnika, na konkurse mogu prijavljivati i politikolozi. Dodaje da su predlagali i da se konkurs otvori za stručnjake iz drugih relevantnih oblasti – prije svega informacionih tehnologija i finansija, odnosno upravljanja projektima, objašnavajući da je to nužnost u savremenim izbornim procesima. Međutim, ističe da je u Crnoj Gori teško zagovarati razvoj institucije kad partije u njoj vide samo instrument koji treba da odlučuje o izbornim prigovorima, i to, ako je moguće, u njihovu korist.
Problem je, tvrdi Kovačević, što je, uz opravdano proširenje kruga kandidata, napravljena “štetna intervencija”.
“Stručni i profesionalni kriterijumi prevedeni su iz obaveznih u dodatne i praktično dobrovoljne. Obrazovanje u oblasti izbora, iskustvo u izbornim procesima, doprinos unapređenju izbornog zakonodavstva, obuke, naučni radovi, javna prepoznatljivost i poznavanje izbornog prava – više nijesu uslovi za izbor. Predlog zakona tu suštinsku promjenu pokušava da zamaskira nezgrapnom formulacijom: ono što je ranije bilo osnov za ocjenjivanje i izbor kandidata, sad više nijesu obavezni uslovi, već samo ‘elementi’ koje će komisija (za izbor) uzimati u obzir prilikom ocjene”, objašnjava ona.
Uslovi za članstvo u CIK-u tako su, prema riječima Kovačević, praktično svedeni na biračko pravo, završen fakultet i deset godina radnog iskustva – od kojih pet u široko postavljenim oblastima izbora, političkog sistema, pravosuđa ili zaštite ljudskih prava. To, kaže ona, znači samo jedno.
“Da za člana CIK-a može biti izabran neko ko ispunjava administrativni minimum, a da se nikad nije bavio izborima, niti o izbornom zakonodavstvu i izbornim procesima zna išta više od prosječnog birača”, naglašava sagovornica.
Iako su, kako navodi Kovačević, u predlogu zakona zadržana ograničenja za kandidate s partijskom prošlošću, to, tvrdi ona, neće biti dovoljno. Ta ograničenja odnose se na to da u CIK ne mogu poslanici/odbornici, članovi Vlade, čelnici i potpredsjednici opština, ljudi koji su u posljednjih pet godina obavljali stranačke funkcije, odnosno koji su članovi partija…
“Partijske biografije u Crnoj Gori skrivaju se uspješno. Upravo zato su stručne i profesionalne kvalifikacije morale biti brana izboru partijskih kandidata. CDT je predlagao da se makar najvažnije stručne i profesionalne kvalifikacije propišu kao obavezni uslovi, kako bi kandidati morali da pokažu da ih njihovo znanje, iskustvo i biografija zaista preporučuju za ovu funkciju. Ti predlozi nijesu prihvaćeni”, rekla je Kovačević.
Kako su “Vijesti” objavile prije nekoliko dana, među onima koji su konkurisali za CIK bilo je ljudi koji su bili članovi stranaka i njihovih tijela, kandidati na izbornim listama, donatori partija…
Delegacija EU u Podgorici pozvala je nedavno da se CIK uspostavi najkasnije do kraja avgusta.
Analizirajući juče predložene izmjene, Kovačević podvlači da treba jasno reći da krupne izborne reforme nije bilo, niti da je u ovakvom formatu moglo biti. Prema njenim riječima, o otvorenim listama, jednom od ključnih pitanja demokratizacije izbornog sistema, nije se ni razgovaralo, a nisu, tvrdi, razmatrane ni brojne preporuke koje zahtijevaju ustavne, konceptualne ili ozbiljnije zakonske promjene.
“Nije sprovedena kodifikacija izbornog zakonodavstva, nije temeljno reformisan način medijskog predstavljanja, niti je preispitan sistem kandidovanja. Nije bilo ozbiljne rasprave ni o broju odbornika u lokalnim parlamentima, neposrednom izboru gradonačelnika i drugim pitanjima koja bi zaista mogla promijeniti način na koji izborni sistem funkcioniše”, kaže ona.
Sagovornica tvrdi da je direktno blokiran pokušaj da se unaprijede odredbe o zaštiti biračkog prava, navodeći da je tako zadržana “nerazumna norma” prema kojoj se nije moguće žaliti na odluku izborne komisije kojom je prigovor usvojen, bez obzira na posljedice takve odluke.
Odbijeno je, dodaje, i sprovođenje preporuke OEBS-a da se izbori ne poništavaju zbog proceduralnih propusta koji nisu mogli uticati na rezultat. Zbog toga ćemo, ukazuje, i ubuduće rizikovati ponavljanje izbora, promjene izbornih ishoda i blokiranje cijelog procesa zbog formalnih nepravilnosti bez stvarnog uticaja na volju birača, poput nekoliko nestalih kontrolnih kupona.
“Posebno je zanimljivo što nije predloženo brisanje člana 64b, kojim je predviđeno formiranje skupštinskog odbora za praćenje primjene zakona u dijelu koji se odnosi na medije. Iako su svi akteri, i javno i na sastancima, bili saglasni da tu štetnu normu treba ukloniti, ona je nekako preživjela. Riječ je o odredbi koja omogućava politički nadzor nad medijskim izvještavanjem i koja se do sada, pukom srećom, nije primjenjivala”, rekla je programska direktorica CDT-a.
No, predlog ipak, kaže ona, sadrži nekoliko korisnih unapređenja. To, dodaje, treba pošteno konstatovati. Građanima je, objašnjava, omogućeno da potpisom podrže više od jedne liste, trajanje kampanje usklađeno je sa Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (od raspisivanja do proglašenja preliminarnih rezultata izbora), a ublažena je i “nerazumno duga” zabrana objavljivanja istraživanja javnog mnjenja. Preciznije je, kaže, definisano šta je zabranjeno tokom izborne ćutnje, što bi moglo olakšati primjenu zakona, a uvedena je i jasna zabrana zloupotrebe odricanja kandidatkinja od mandata radi zaobilaženja rodne kvote.
“Sve su to korisne korekcije, ali zbir nekoliko tehničkih poboljšanja ne postaje izborna reforma samo zato što ga partije tako nazovu. Nijedno od njih ne rješava ključne, godinama otvorene probleme izbornog sistema”, ocjenjuje Kovačević.
Prema njenim riječima, pojedina nova rješenja su i sporna. Problematično je, kaže, definisan nadzor Agencije za audiovizuelne medijske usluge nad kampanjom, “uz sankcije koje nijesu dovoljno promišljene ni precizne da bi zadovoljile standarde zaštite slobode izražavanja”. Posebno zabrinjava, navodi, to što se od nezavisnog regulatora traži da za bliže uređivanje poslova iz sopstvene nadležnosti prethodno pribavi saglasnost CIK-a, a to, tvrdi, postaje posebno opasno ako ni sam CIK ne bude stvarno nezavisan od partijskih interesa.
“Ni izmjene kaznenih odredaba ne djeluju kao rezultat ozbiljnog promišljanja. Više liče na pokušaj da se stvori predstava da je ispunjena još poneka preporuka. Tako Zakon o izboru odbornika i poslanika sada sudovima propisuje pravila o odmjeravanju kazne, iako je ta materija već uređena Zakonom o prekršajima”, ukazuje Kovačević.
PES i DPS predali su juče parlamentu i predlog izmjena Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja. Kovačević ocjenjuje da su planirane promjene u tom propisu, u odnosu na one iz Zakona o izboru odbornika i poslanika, promjene još manje. Kaže da je cijela intervencija u materijalni dio zakona svedena na svega šest amandmana, dok se preostale izmjene odnose na kaznene odredbe. U tih šest amandmana, naglašava, nema praktično ničega što bi se moglo izdvojiti kao važan reformski iskorak.
“Kaznene odredbe jesu donekle dopunjene, prije svega tako što su uvedene sankcije za pojedine povrede koje je raniji zakon propustio da sankcioniše. Međutim, kazne su ostale u okvirima Zakona o prekršajima, pa nijesu ni srazmjerne, ni odvraćajuće. Maksimalna kazna od 20.000 eura može zvučati ozbiljno samo dok se ne uporedi s finansijskom i političkom koristi koju partija može ostvariti kršenjem zakona. CDT je zato predlagao da se najteže povrede pravila o finansiranju stranaka i izbornih kampanja propišu kao krivična djela. Taj predlog nije prihvaćen”, navodi Kovačević.
Ona je rekla da nisu ispunjene ni ključne preporuke ODIHR-a iz mišljenja iz juna ove godine, čija je suština da je postojeći sistem finansiranja partija neravnopravan i nepravedan, jer najvećim parlamentarnim strankama obezbjeđuje ogromnu početnu prednost, a na šta CDT ukazuje već godinama.
“Upravo u taj dio sistema ni vlast ni opozicija nijesu željele ozbiljno da diraju”, podvlači sagovornica.
Nije, prema njenim riječima, predviđeno ni budžetsko finansiranje vanparlamentarnih partija koje osvoje relevantan broj glasova, ali ne pređu izborni prag, nije preispitan niti smanjen ukupan nivo javnog finansiranja partija, kao ni limiti potrošnje i iznosi budžetskog finansiranja kampanja.
Nije, dodaje Kovačević, jasno određeno za šta se mogu koristiti sredstva namijenjena ženskim organizacijama unutar partija, niti je uvedena podrška za političko uključivanje drugih marginalizovanih grupa, poput mladih i osoba s invaliditetom. Nisu, kaže, uvedeni ni limiti za privatne donacije vezani za objektivne ekonomske pokazatelje, neotplaćeni zajmovi i dugovi nisu izričito tretirani kao donacije, sredstva koja partije prenose u sopstvene kampanje nisu ograničena na iznos koji može donirati drugo pravno lice, a nije dovoljno uređeno ni ko može finansirati kampanju preko trećih strana. Nije, napominje, ojačan ni nadzor ASK-a.
“Naprotiv, u posljednjoj verziji predloga dodate su još dvije odredbe kojima se dodatno garantuje da partije mogu bez ograničenja prenositi novac s redovnog računa na račun izborne kampanje. Dakle, dok su preporuke išle u pravcu ograničavanja finansijske prednosti velikih partija, vlast i opozicija su se postarale da tu prednost dodatno zaštite. Zato se ovdje ne može govoriti o reformi finansiranja partija. Dobili smo nekoliko tehničkih korekcija, kazne koje se najmoćnijima mogu isplatiti i dodatne garancije da veliki ostanu veliki”, konstatuje Kovačević.
Na pitanje da li su predložene izmjene dva propisa nakon usvojenih prošlogodišnjih, koje su obuhvatale i povećanje izdvajanja za partije, još jedan dokaz da prave izborne reforme ne može biti u Crnoj Gori, Milica Kovačević odgovara da je najbolji dokaz da reforme nema i da joj partije ne pristupaju s potrebnom voljom jeste to što vlast i opozicija već dvije i po godine zajednički izbjegavaju ključna pitanja.
Podsjeća da je skupštinski Odbor za sveobuhvatnu izbornu reformu formiran u januaru 2024. godine, a da je za dvije godine održao svega 11 sjednica.
Jedini period intenzivnijeg rada zabilježen je, kaže, tokom nekoliko sedmica u julu prošle godine, kad je u velikoj žurbi, bez javne rasprave i konsultacija s relevantnim međunarodnim ekspertskim institucijama, usvojena reforma koja je predstavljena kao značajan uspjeh. Njen dio bio je da svi lokalni izbori budu održani istog dana 2027, da se DIK “oslobodi partijaca”, da na izbornim listama bude 40 odsto žena…
“Sada se, jedva godinu kasnije, ta ista rješenja već mijenjaju”, navodi Kovačević.
Ona ocjenjuje da ni najnoviji postupak ne uliva povjerenje, jer je stručna rasprava o izmjenama trajala svega tri dana. Teško je, ističe, očekivati da se na taj način može doći do sveobuhvatne, kvalitetne i održive reforme.
“Umjesto takve reforme, ponovo smo dobili dogovor partija da u kratkom i nedovoljno otvorenom postupku promijene samo ona pitanja oko kojih su uspjele da usaglase sopstvene interese”, zaključuje sagovornica.
