Pet državnih resora – Ministarstvo ekonomskog razvoja i turizma, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, Ministarstvo ekologije, prostornog planiranja i urbanizma, Uprava prihoda i carina i Agencija za zaštitu životne sredine, od januara 2020. do septembra 2022. godine potrošili su 4,5 miliona eura za isplate angažovanih fizičkih lica mimo predviđenih procedura i bez jasnih kriterijuma.
To je navedeno u juče objavljenom izvještaju Državne revizorske institucije (DRI) “Uspješnost angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u državnim organima”, uz ocjenu da angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u državnim organima, u periodu obuhvaćenom revizijom, nije vršeno uspješno.
Ovih pet institucija izabrano je po principu slučajnog uzorka za ovo istraživanje. Ukoliko slične prakse postoje u ostalih oko stotinu raznih državnih institucija, moglo bi biti riječi o godišnje više desetina miliona eura potrošenih na angažovanja “radnika” bez potrebe ili mimo predviđenih procedura.
Period na koji se odnosi istraživanje od dvije godine i devet mjeseci obuhvata rad ovih institucija u tri Vlade – posljednju godinu rada Vlade Duška Markovića (DPS), cijeli period kabineta Zdravka Krivokapića, i prvih pet mjeseci administracije pod Vladom Dritana Abazovića.
Ovu reviziju je radio kolegijum kojeg su činili dr Branislav Radulović i Zoran Jelić.
Cilj revizije je bio ispitati da li organi državne uprave (ministarstva i organi uprave) angažovanjem fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa upravljaju na efikasan način, kao i da li se njihovim angažmanom postižu očekivani rezultati.
Radulović i Jelić su ocijenili da se angažovanjem radnika po ugovorima o privremenim i povremenim poslovima i ugovorima o djelu upravlja neuspješno, uz kršenje procedura, bez jasnih kriterijuma o potrebi angažovanja i visini naknada… Zbog ovih propusta i kršenja procedura DRI je dala više preporuka za njihovo ispravljanje.
Ovih pet institucija je dužno da do 5. oktobra ove godine dostave DRI Akcioni plan za realizaciju preporuka i do 5. marta naredne godine izvještaj o preduzetim radnjama po dostavljenim preporukama. S obzirom da se očekuje izbor nove Vlade, a time i novih rukovodilaca u ovih pet institucija, to znači i da će neki novi ministri i direktori ispravljati nepravilnosti u radu prethodne tri administracije.
Među propustima je i loše planiranje ovih troškova, odnosno da je na kraju godine potrošeno mnogo više novca za ovakve isplate u odnosu na planirane sume. Tako je Ministarstvo poljoprivrede u 2020. godini, kada je ministar bio Milutin Simović, na konsultantske ugovore umjesto prvobitno planiranih 340 hiljada potrošilo 5,5 miliona, a po ugovorima o djelu umjesto 15 hiljada isplaćeno je 165 hiljada.
Malo manje razlike postojale su i u sljedeće dvije godine i dvije vladine administracije. Ministarstvo ekonomskog razvoja Jakova Milatovića je u 2021. godini na konsultantske ugovore umjesto planiranih 789 hiljada potrošilo 1,9 miliona, a ministarstvo poljoprivrede Aleksandra Stijovića 3,3 miliona umjesto planiranih 2,1 milion. Tadašnji ministar urbanizma Ratko Mitrović je imao drugačiji rezultat jer je umjesto planirana 2,2 miliona na konsultantske usluge potrošio 624 hiljade, dok je kod ugovora o djelu umjesto planiranih 248 potrošeno 374 hiljade eura. Agencija za zaštitu životne sredine je za konsultantske usluge u toj godini umjesto 391 hiljade potrošila 1,69 miliona.
U 2022. godini je najveća razlika u planiranom i potrošenom novcu za konsultantske usluge bila kod Ministarstva ekologije i prostornog planiranja, kada su ovim resorom ministri po oko pet mjeseci bili Mitrović i Ana Novaković Đurović, jer je planirano 1,6 a potrošena 4,2 miliona. Uprava prihoda i carina je u toj godini za konsultante bila planirala 9.677 eura, a potrošila 1,6 miliona, dok je za ugovore o djelu umjesto 210 hiljada potrošeno 916 hiljada.
Ovo pokazuje i da se bez obzira na tri promjene vlasti u posmatranom periodu, nastavilo loše planiranje ovih budžetskih stavki i potrošnja mimo predviđenih iznosa.
Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa isplaćivano je kroz forme ugovora – o djelu, o privremenim i povremenim poslovima, o konsultantskim uslugama i “ostale naknade”.
Državne institucije ukoliko imaju potrebu za angažovanjem fizičkih lica za ove privremene i vanredne poslove, moraju o tome imati dokument – plan angažovanja, gdje bi se između ostalog naveli razlozi i potrebe za takve angažmane.
“Ministarstvo ekonomskog razvoja i turizma, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i Uprava prihoda i carina nijesu donosili planove angažovanja u kojima bi bili definisani poslovi za koje je potrebno da se zaključe ugovori sa fizičkim licima bez zasnivanja radnog odnosa. Planovi Ministarstva ekologije, prostornog planiranja i urbanizma i Agencije za zaštitu životne sredine sadrže vrlo ograničene informacije o potrebi angažovanja fizičkih lica, odnosno prije svega sadrže podatke u kojoj organizacionoj jedinici je neophodno angažovati fizičko lice i za koje poslove”, navedeno je u izvještaju DRI.
DRI navodi i da su ove institucije isplate na osnovu ovih ugovora u toku godina uvećavali više puta kroz preusmjeravanje ili rebalans budžeta, a da im je Ministarstvo finansija odobravalo ta uvećanja iako se iz tih zahtjeva “jasno vidi da se radi o preusmjeravanju sredstava za potrebe realizacije ugovora o djelu zaključenih za obavljanje poslova iz osnovne nadležnosti ovih državnih organa”. U ovom slučaju nije precizirano da li se takva praksa odnosila na sve tri vladine administracije u posmatranom periodu.
Od ovih pet institucija DRI je tražila da dostave evidencije koje vode za zaključene ugovore sa fizičkim licima u periodu od januara 2020. do septembra 2022. godine.
“Isti uglavnom nijesu vodili evidencije po zaključenim ugovorima sa fizičkim licima, i ako su vođene bilo kakve evidencije, to se odnosi na zaključene ugovore o djelu, dok za ostale ugovore sa fizičkim licima ne postoje evidencije. Dostavljene evidencije od strane istih su bile ograničavajući faktor u sprovođenju predmetne revizije jer iste daju veoma mali broj podataka o zaključenim ugovorima, npr. ime i prezime, iznos sredstava u neto iznosu i sl. Ovo znači da državni organi ne raspolažu sa integrisanim podacima o ugovorenim poslovima, angažovanim licima, obavljenim poslovima, vrijednosti ugovorenih i obavljenih poslova, kako za završene ugovore, tako ni za ugovore čija je realizacija u toku”, navodi DRI.
Državne institucije su dužne da internim pravilima definišu postupak angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, međutim Ministarstvo poljoprivrede i Uprava prihoda i carina nemaju takva pravila, dok ih ima Ministarstvo ekonomskog razvoja, ali ona nedovoljno definišu nadzor i kontrolu angažovanih osoba i njihovog učinka.
Ovih pet institucija u postupku pred DRI nisu mogli da dokažu na koji način su dolazili do ugovorenog iznosa naknade sa fizičkim licima koja su bila angažovana posebno kada se radi o zaključivanju ugovora o djelu.
“Ovo iz razloga jer nemaju definisane kriterijume za određivanje visine naknade i ne dokumentuje se postupak utvrđivanja istih. Takođe, ugovoreni iznosi naknade, kod zaključenih ugovora o djelu, su mijenjani a da nijesu definisani kriterijumi i razlozi promjene ugovorenog iznosa… Pregledom ugovora o djelu kod Ministarstva ekonomskog razvoja i turizma, Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i Ministarstva ekologije, prostornog planiranja i urbanizma i Uprave prihoda i carina utvrđeno je da su ista, kroz zaključene Anekse, mijenjala ugovoren iznos naknade za isti obim posla, a da nijesu navele kriterijume zbog kojih se mijenja ugovoreni iznos i nijesu dokumentovali razloge mijenjanja ugovorenog iznosa”, navedeno je u izvještaju.
DRI je otkrio i da u ugovorima koji su zaključeni sa fizičkim licima poslovi koji su predmet ugovora nijesu dovoljno jasno i precizno definisani, kao i da nadzora nad radom angažovanih lica i izvještavanje o urađenom poslu, u cilju praćenja realizacije ugovora, nije predviđeno.
“Od subjekata revizije traženo je da dostave na bazi uzorka određeni broj ugovora zaključenih sa fizičkim licima. Uvidom u iste utvrđeno je da se nijednim članom ne definiše način na koji državni organi planiraju da vrše kontrolu realizacije predmetnog ugovora, kao i način nadzora, u pogledu kvaliteta, pravovremenosti i izvršenja ugovorenih obaveza”, navedeno je u izvještaju.
DRI smatra i da se iz dokumentacije o angažovanju osoba preko ugovora o djelu i o ekspertsko-konsultanskim uslugama, dopunskom radu,.. može zaključiti da “obavljeni poslovi često ne predstavljaju dodatnu vrijednost za naručioca posla”.
Nema procedura kako se bira ko će biti angažovan
Za svih pet posmatranih institucija nije jasno na koji način biraju osobe koje će angažovati.
“Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa (posebno kada se radi o ugovorima o djelu) vršeno je na netransparentan način, s obzirom da subjekti revizije internim propisima i procedurama nijesu regulisali način na koji se vrši predlaganje i izbor lica koja se angažuju. Nije poznato na koji način organi biraju lica s kojima zaključuju ugovore o obavljanju poslova bez zasnivanja radnog odnosa, izuzev kada su u pitanju zaključeni ugovori po
sprovedenom postupku javne nabavke ili javnog poziva (oglašavanja) za prijavu kandidata”, navedeno je u izvještaju DRI.
Kako navodi DRI, većina osoba angažovanih posredstvom ugovora o djelu i ugovora o ekspertsko-konsultantskim uslugama koji su zaključeni bez sprovedenog postupka javne nabavke ili javnog poziva za prijavu kandidata (oglasa), obavljali su poslove za koje su već sistematizovana radna mjesta i koji predstavljaju poslove osnovne djelatnosti organa ili su u neposrednoj vezi s njima.
“Koliko su državni organi koristili ugovore o djelu kao način angažovanja lica za obavljanje sistematizovanih poslova, vidimo iz primjera Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede koje je zaključivalo ugovore o djelu na period od dvije godine”, naveli su iz DRI precizirajući da ugovori o djelu ne pripadaju radnom zakonodavstvu i da se primjenjuju za privremene ili vanredne usluge.
“Lica angažovana putem ugovora o djelu nemaju jednaku odgovornost za svoj rad u odnosu na stalno zaposlena lica, niti su imali ostala prava kao radnici u stalnom radnom odnosu (PIO, godišnji odmor i sl.). Zabrinjava činjenica da su ova lica imala pristup brojnim podacima kojima ne može i ne smije pristupiti niko ko nije državni službenik i namještenik, a što se može vidjeti iz Izvještaja o radu ovako angažovanih lica”, navodi DRI.
